深化农村承包地“三权”分置改革的着力点

　　实行承包地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权”分置，是我国继家庭联产承包责任制后农村改革的又一次重大理论创新、制度创新和实践创新，并经历了“实践经验—政策提出—法律确立—制度完善”的演变历程，对农业农村现代化和城乡融合发展产生了重要的支撑和推动作用。

　　2024年，党的二十届三中全会对进一步全面深化改革作出系统部署，提出“深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营”。这是进一步巩固和完善农村基本经营制度、因地制宜发展农业新质生产力的必然要求，是进一步加快建设农业强国、赋予农民更加充分的财产权益、实现农村农民共同富裕的客观需要。这要求必须围绕“正确处理农民和土地的关系”这一主线，以“完善农村产权制度和要素市场化配置”为重点，继续把承包地“三权”分置改革推向前进、引向深入。

　　落实集体所有权

　　——完善承包地集体所有权行使机制

　　农村土地属于农民集体所有，这是我国农村最大的制度，是农村基本经营制度的“魂”。对于承包地等农村集体土地的所有权主体和代表行使主体，有些基层干部和农民群众存在认知不清的情况，认为农民个人（或者农户、村民委员会、村民小组、农村集体经济组织）是所有权主体，农村集体产权制度改革阶段性工作任务完成后仍将村民委员会作为所有权代表行使主体。为此，必须不断完善承包地集体所有权的行使机制和实现形式，确保土地集体所有权必须始终坚持、充分保护，不能被虚置。

　　正确认识农村集体土地的所有权主体和代表行使主体。加大对《中华人民共和国农村集体经济组织法》（2025年5月1日起施行）、《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年12月修正）等相关法律的宣传和解读，让基层干部和农民群众正确认识到：农村集体经济组织成员集体（作为一个整体）是农村土地的所有权主体；农村集体产权制度改革中设立的农村集体经济组织（即村经济合作社或者村股份经济合作社）是农村集体土地所有权的代表行使主体，仅依法代表成员集体行使所有权，而非所有权主体；只有在未设立农村集体经济组织的村，村民委员会、村民小组才能依法代行农村集体经济组织的职能，代表成员集体行使所有权。

　　严格规范农村集体经济组织及其运行管理。指导和帮助农村集体经济组织进一步明确和规范本集体经济组织的成员确认及管理、组织机构及职能、集体资产经营管理和收益分配等事项。科学合理确认本集体经济组织成员，建立健全成员登记备案和动态调整制度。健全农村集体经济组织法人治理结构与机制，完善成员大会、成员代表大会制度，健全理事会、监事会（成员较少的，可以只设1—2名监事）等机构。健全农村集体经济组织民主议事机制和公示公开制度，确保成员在土地承包管理与改革等重要事项上的知情权、参与权、表达权、监督权落到实处。

　　完善和丰富成员集体所有权的权利体系和权能内容。聚焦有效增强和充分发挥农村集体经济组织“统”的功能，不断完善和丰富成员集体依法享有承包地等集体土地的占有、使用、收益和处分等权利，任何组织和个人不得侵犯。不断完善和维护成员集体依法对承包地等集体土地的规划、发包（分配）、调整、收回、经营管理、监督等权能，有效发挥土地集体所有的制度优势和作用。不断完善和强化农村集体经济组织对土地补偿费的分配和使用、对土地承包经营权转让（限本集体经济组织内部）的同意、对土地经营权流转和再流转以及融资担保的备案等权能，并不断健全和创新承包地集体所有权的行使方法路径，加强所有权实现的保障机制建设。

　　稳定农户承包权

　　——保持农村土地承包关系稳定并长久不变

　　自实行家庭承包经营以来，党中央、国务院一直坚持稳定农村土地承包关系的方针政策。在此基础上，2008年党的十七届三中全会提出，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。2017年党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，2018年12月修正的《中华人民共和国农村土地承包法》将其确立为法律规定；2019年11月中共中央、国务院印发关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见；2025年中央一号文件进一步强调稳定和完善农村土地承包关系。保持农村土地承包关系稳定并长久不变的核心就是稳定农户承包权。农户承包权必须保持稳定、严格保护，不能被侵犯。

　　坚持和严格落实“长久不变”政策。始终坚持和把握“长久不变”政策的“两不变、一稳定”重要内涵，即保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，保持农户承包地稳定。加大对“长久不变”政策的宣传、解读和培训，引导各地积极探索和丰富“两不变、一稳定”的具体实现形式，推动“长久不变”政策真正落到实处，确保农村集体经济组织内的成员农户依法承包本集体经济组织发包的土地，确保承包农户的承包地块在承包期内、承包期满不被违法调整，确保集体经济组织成员依法平等享有所分配到的承包土地的各项权益。建立健全稳定农户承包权的负面清单，谨防农户承包权受到侵害。任何组织和个人都不能非法剥夺和限制成员农户的土地承包权，不能强行终止和收回进城落户农民的土地承包权。

　　赋予成员农户更加完整、更为充分的承包权益。依法保障承包农户对承包地的合理使用、自主开展农业生产经营、自主处置所生产农产品并获得收益的权利，承包土地被征收（或者征用、占用）时依法获得土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费等权利。着力维护承包农户在本集体经济组织内部互换、转让土地承包经营权并获得收益的权利，通过出租（转包）、入股等方式流转土地经营权并获得收益的权利。引导、鼓励银行机构稳妥开展承包农户使用土地经营权进行抵押、担保的业务，充分尊重承包农户自愿无偿交回、自愿有偿退出土地承包权的权利。结合农村土地第二轮承包到期后再延长三十年试点（以下简称“二轮到期延包”），积极推进农村土地承包合同管理与不动产登记有序衔接，不断强化对农户承包经营权的物权保护。

　　稳妥有序推进二轮到期延包试点。2020 — 2024年，我国已连续开展5批二轮到期延包试点（包括村级试点、整镇试点、整县试点和整省试点），由点及面，有序稳步推进。全国范围内的农村第二轮土地承包即将全面到期，2025年中央一号文件要求“扩大整省试点范围”。聚焦农村家庭承包经营制度更加成熟、更加定型，二轮到期延包必须坚持“大稳定、小调整”基本原则，把握“总体保持顺延、妥善解决突出矛盾”总体要求。开展二轮到期延包，须以户为单位，确保“绝大多数农户”（而非“大多数农户”）原有承包地继续保持稳定，不能将承包地打乱重分，更不能借机违法调整承包地、强行收回农户承包地。须依法依规从严掌握“大稳定”前提下的“小调整”，且仅限于“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”下个别农户之间的小范围适当调整。仅发生自然灾害但尚未达到“严重毁损”承包地的程度，对“其他特殊情形”的扩张性解释（例如人地矛盾突出、承包地被征用或者占用等）尚未达到与“因自然灾害严重毁损承包地”相当的程度，均不触发“小调整”。须聚焦人口增减变动导致的人地矛盾突出和整户消亡、外嫁女、公务员和事业单位人员、合户分户、“确权确股不确地”等重要问题，深入研究、审慎决策，依法维护合法权益、妥善解决突出矛盾、着力满足合理诉求，不得回避矛盾问题搞“一延了之”。

　　放活土地经营权

　　——健全土地经营权流转管理服务制度

　　土地经营权是顺应农村劳动力大量转移、承包土地大量流转的新形势，从土地承包经营权分离出来的具有独立性和排他性的一种农地产权，是能够进行市场化交易且具有使用价值和交换价值的一种产权形态。实施和深化“三权”分置改革的核心目的，就是在坚持集体所有权和稳定农户承包权的前提下用好土地经营权，促进土地优化配置与农业规模经营，提高农业经营效率。由此，土地经营权必须加快放活、平等保护，不能被损害。

　　规范和扩展土地经营权的权利内容。聚焦为土地经营权人提供稳定的农地使用和经营预期，一方面，应强化对土地经营权的物权法塑造，更为清晰地确立其用益物权属性；另一方面，立足用益物权属性，依法保障通过流转合同取得土地经营权的家庭农场等经营主体，在流转合同约定的期限内直接占有承包地、自主开展农业生产经营并获得农产品销售收益等权利。对于通过流转取得的土地经营权，依法保障和平等保护其投资改良土壤、提升地力、建设农业生产附属、配套设施等并按流转合同约定对其投资部分获得合理补偿的权利，融资担保（担保物是土地经营权，担保权人只能是符合规定的金融机构）和再流转的权利，流转承包地被征收征用时获得地上附着物和青苗补偿费相应补偿的权利等。借鉴相关法律规定和实践经验，在农地相邻的情况下，可以明确赋予土地经营权人之间、土地经营权人与其他土地使用人之间适用相邻关系规定的权利，探索设立土地经营权人的地役权等。

　　因地制宜推动土地经营权有序流转。土地经营权流转是一个长期过程，必须坚持因地制宜、循序渐进、依法自愿的基本原则，不得通过下达指标、明定任务、纳入考核、政策奖励等行政手段强行推动土地流转；必须把握好土地经营权流转、农地集中和农业规模经营的度，不得搞不切实际的整村（组）、大规模甚至超大规模的流转。农村集体经济组织不得以发展农村集体经济为由强行收回或者流转农户承包地搞“反租倒包”。引导和鼓励采取出租（转包）、土地股份合作、生产托管、代耕代种、联耕联种、土地信托等多种方式，创新探索更多流转和放活土地经营权的有效途径。结合高标准农田建设，加强细碎土地整合，将细碎土地的经营权整合为规模土地的经营权，推动土地经营权的整合式和连片式流转，优化土地经营权流转的技术路径。加快农村产权流转交易市场和平台建设，积极推进一定规模面积以上的土地经营权流转“应进必进”，加强对社会投资主体流转土地经营权的全过程监管；引导和鼓励一定规模面积以下的土地经营权流转“进场交易”。

　　完善承包地经营权流转价格形成机制。依据市场规律和价值规律，不断深化对农村土地制度改革的规律性认识，以土地收益资本化价值为标准，统筹农业经营主体合理利润空间和农民财产权益更好实现，进一步完善承包地经营权流转价格的形成机制和定价体系。依托农村产权交易平台，健全完善土地经营权流转的市场化交易体系与规则，充分发挥农村产权流转交易市场的交易中介、信息传递、价格发现等功能。鼓励通过“实物计租+货币计价”“保底地租+分红”等方式，推动流转费用稳定在合理水平。严格监控土地经营权流转的不合理需求及“非农化”“非粮化”使用，建立非理性竞价、串标竞价、恶意抬价等不合理议价行为识别机制和流转价格异常风险监控预警机制。建立健全社会投资主体流转土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范（信用公示、风险保障金、履约保证保险等）制度。充分发挥村集体经济组织在土地经营权流转及其价格合理形成中的组织、协调和管理等作用，引导流出农户理性要价，协调流入主体合理出价。组织开展国家级、省级“完善承包地经营权流转价格形成机制试点”，鼓励结合实际依法依规开展突破性、创新性的探索实践。(山东师范大学公共管理学院教授 肖卫东)

　　【本文系国家社会科学基金项目“农地‘三权分置’对农业全要素生产率的影响研究”（21BJL006）成果】